פסק-דין בתיק עת"מ 56140-11-10

עתירה מנהלית בגדרה מבקשים העותרים להורות על ביטול החלטתה של המשיבה 1, ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה תל אביב (להלן: " ועדת הערר"). בהחלטתה, דחתה ועדת הערר את עררם של העותרים על החלטת המשיבה 2, רשות הרישוי - עיריית תל אביב (להלן: " הועדה המקומית"), שלא ליתן להם היתר בניה להקמת תחנת תדלוק במקרקעיהם. עוד מתבקש בית המשפט לקבוע כי על הועדה המקומית להוציא לעותרים היתר בניה כמבוקש.

רקע

1.         העותרים הינם הבעלים של מקרקעין הידועים כחלקה 10 בגוש 6894 בשטח של 718 דונם המצויים ברחוב הרכבת 52, פינת רחוב בני-ברק, תל אביב (להלן: " המקרקעין"). המקרקעין נמצאים ממערב למחלף לה-גארדיה, ובסמוך לרחוב הרכבת, שלדברי העותרים מהווה ציר תנועה חשוב ומרכזי המחבר בין מרכז העסקים של תל אביב (שד' רוטשילד, דרום אלנבי ומתחם יד חרוצים) לבין היציאות מתל אביב לנתיבי איילון לכיוון חולון, בת-ים וירושלים.

2.         על המקרקעין, שנרכשו על ידי העותרים בשנת 2008, קיים מבנה נטוש בן 5 קומות וכן חדר טרנספורמציה של חברה החשמל. העותרים, אשר ביקשו להקים תחנת תדלוק במקום, הגישו בתאריך 17.2.10 בקשה לוועדה המקומית לקבל היתר בניה להריסת המבנה הקיים ובניית תחנת תדלוק הכוללת מבנה בן שתי קומות וממ"ד ורחבת תדלוק מקורה (בקשה להיתר מס' 10-295).  

3.         מהפן התכנוני חלה על המקרקעין תוכנית 1043א' (להלן: " תוכנית 1043א"). על פיה ניתן לעשות במקרקעין שימוש של תעשייה, משרדים ומסחר, אך לא ניתן על פיה בלבד להקים במקום תחנת תדלוק. משום כך, התבססה הבקשה להיתר בניה על תמ"א 18 (שינוי מס' 4) (להלן: " תמ"א 4/18") הקובעת כי מוסד תכנון רשאי ליתן היתר בניה לתחנת תדלוק שלא על פי תוכנית לתחנת תדלוק, בתנאים הנקובים שם.

4.         הועדה המקומית דנה בבקשה להיתר בניה, אך דחתה אותה בנימוק לפיו הקמת תחנת תדלוק הינה " בניגוד להוראות התב"ע המייעדת את האזור לטובת בניה גבוהה לתעסוקה, כאשר השימוש המבוקש על ידי העותרים משנה את אופי הסביבה הקרובה ומהווה סטייה ניכרת. לא הומלצה בתיק המידע ומבחינה אדריכלית" (ראו החלטת הועדה המקומית מיום 7.4.10 המצורפת כנספח לערר שהוא נספח ב' לעתירה). 

5.         על כך הגישו העותרים ערר לועדת הערר.

א.         במהלך הדיון העלתה הועדה המקומית את הטענה כי בהתאם למדיניות תכנונית אותה קבעה בשנת 2004, הומלץ לפתח את האזור בו נמצאים המקרקעין כמרכז עירוני ראשי (מע"ר) בעל אופי בנייה לגובה (עד 24 קומות) וקביעת חזית מבנים אחידה, בעוד תחנת התדלוק איננה משתלבת במדיניות זו. עוד טענה כי הקמת תחנת תדלוק תותר רק בהליך של הכנת תוכנית מפורטת לתחנת תדלוק אשר תפרט את כל התנאים והמגבלות להקמתה.

שתי הטענות הללו נדחו על ידי ועדת הערר, באשר אחד החידושים המרכזיים של תמ"א 4/18 הוא באפשרות, בתנאים מסוימים, להקים תחנת תדלוק, בדרך של הוצאת היתר בניה בלבד, גם מקום בו התוכנית החלה במקום איננה מאפשרת שימוש לתחנת תדלוק, וזאת ללא כל צורך בהכנת תוכנית מפורטת. עמדתה של הועדה המקומית מעקרת ומבטלת את אחת ההוראות המרכזית של תמ"א 4/18, ועל כן אין ליתן לה תוקף. עוד הוסיפה ועדת הערר כי יעוד רחוב הרכבת למע"ר אינו שולל באופן גורף את האפשרות להקים ברחוב תחנת תדלוק שלה, כיום, חזות אדריכלית ואסתטית שאיננה מהווה מפגע סביבתי כבעבר, והיא אף הוסיפה כי זו נחוצה בצד הדרומי של רחוב הרכבת.

ב.         אך בעוד שועדת הערר דחתה את הטענות לעיל, קיבלה היא טענה אחרת של הועדה המקומית - את הטענה כי הקמת תחנת התדלוק לא תאפשר את מימושה של תוכנית מפורטת 3899 (להלן: " תוכנית 3899") אשר הומלצה על ידה לוועדה המחוזית לתכנון ובניה, להפקדה. כאן יש לבאר כי מקרקעי העותרים והמקרקעין עליהם חלה תוכנית 3899 נמצאים משני עברי רחוב בני-ברק, האחד מול השני, כששניהם תחומים על ידי רחוב הרכבת מדרום. רחוב בני ברק הוא בן 15 מטרים בלבד. לפי סעיף 15 לתמ"א 4/18 נדרשים מרחקי בטיחות בין תחנת התדלוק לבין בניה רגישה. כך, מגורים יהיו ברדיוס בטיחות של 40 מ' ממשאבות התדלוק המתוכננות, ומבני ציבור יהיו ברדיוס של 80 מ' מהן. התברר כי מבני הציבור והמגורים המתוכננים בתוכנית 3899 שהומלצה להפקדה נמצאים בטווח הרדיוסים האמור, ולפיכך השימושים הקבועים בתוכנית 3899 אינם יכולים לדור בכפיפה אחת עם קיומה של תחנת התדלוק. יוצא אפוא כי התרת הקמתה של תחנת התדלוק משמעה הכרעה בגורלה של תוכנית 3899  - סירוב לאשרה, בעוד החלטה שלא לאשר לעותרים בשלב זה היתר הבנייה, איננה סותמת את הגולל על בקשתם. שכן, פתוחה בפניהם הדרך להתנגד לתוכנית 3899 כשזו תופקד, ולנסות לשכנע את הועדה המחוזית בנחיצותה של תחנת התדלוק במקום המבוקש ובכך להעדיפה על פני תוכנית 3899.

ג.          כאן יש להוסיף ולהדגיש כי קבלת טיעונה של הועדה המקומית ביחס לתוכנית 3899 היתה על דעת שני חבריה (אחד מהם, יו"ר הועדה). שני חבריה האחרים של ועדת הערר סברו כי תוכנית 3899 עוד לא באה לעולם, והיא איננה מהווה מרכיב סטטוטורי שיש להתחשב בו או לתת לו משקל חוקי. בהיותה של תוכנית 3899 בשלב תכנוני מוקדם (המלצה להפקדה), היא עשויה להשתנות, אין כל ודאות תכנונית כי תצא לפועל ואותם 25% המיועדים על פיה למגורים, יתכן שיאושרו ויתכן שלא. בנסיבות אלו, לא ראוי כי תוכנית 3899 תמנע הקמתה של תחנת התדלוק מקום בו נקבע כי היא יכולה להשתלב בסביבתה, כי היא מתאימה לצרכי האזור ואף נחוצה במקום.

בנסיבות אלו, בשל היות הקולות בועדת הערר שקולים, עשה יו"ר הועדה שימוש בסמכותו שלפי סעיף 43 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: " חוק התו"ב") באופן שקולו יהא לקול כפול. כך הוכרע דינו של הערר, לדחייה.

מכאן העתירה שלפני.

6.         לטענת העותרים, אף כי כל חברי ועדת הערר היו תמימי דעים כי הקמת תחנת תדלוק עולה בקנה אחד עם המצב התכנוני של המקרקעין וסביבתם, עונה על צורך ממשי הקיים באזור, וכי המדיניות העירונית שבבסיס החלטת הועדה המקומית היתה שגויה - על אף כל אלה, לא ניתן לה היתר בניה רק בשל ההמלצה של הועדה המקומית להפקיד את תוכנית 3899. תוכנית זו הינה בשלבי הכנה מוקדמים ביותר, גורמי התכנון המוסמכים לאשרה טרם נתנו דעתם עליה ולא ברור מהם סיכוייה, אם בכלל תופקד ואם בכלל תאושר בהתאם למתכונתה הנוכחית. מדגישים העותרים כי החלטת ועדת הערר מנוגדת להלכה רבת שנים לפיה לא ניתן למנוע מתן היתרים התואמים תוכנית החלה במקרקעין, ובודאי שלא על סמך תוכנית עתידית, תיאורטית חסרת מעמד סטטוטורי, שלא ברור כלל אם היקף הבניה למגורים שבה יאושר נוכח קרבת שטח הבניה למגורים לעורק תחבורה ראשי ולצד אזור תעשייה הכולל מפעלי ייצור. יש להניח כי מתכונתה של תוכנית 3899 עוד תשתנה, בלי כל קשר לתחנת התדלוק. זאת ועוד, מסמכי תוכנית 3899 לא הוצגו לעיון הציבור, לא הוצגו לעיונם של העותרים, ולמיטב ידיעתם התוכנית איננה קובעת מיקום מגורים קונקרטי והיא גמישה דיה על מנת לשנות את המיקומים אל מחוץ לטווח הביטחון הנדרש על פי תמ"א 4/18.

מדגישים העותרים כי החלטת ועדת הערר שגויה גם מן הטעם כי גופי התכנון המוסמכים לא נקטו בהליכים לפי סעיף 77-78 לחוק התו"ב המאפשרים להטיל מגבלות על תוכניות והיתרים מכוח תוכנית המצויה בהכנה. נקיטת הליכים לפי סעיפים אלו היתה מקנה בידי העותרים זכות לערור, מה שנמנע מהם משלא נקטה הועדה המקומית בהליך כאמור. החלטת ועדת הערר הפכה למעשה את סעיפים 77-78 לחוק התו"ב לאות מתה, ואפשרה לוועדה המקומית לעקוף את הוראות החוק ואת תכליתו. פועל יוצא מהחלטת ועדת הערר הוא כי עד למועד בלתי ידוע בו יושלמו, אם בכלל, הליכי תכנון של תוכנית 3899, לא יוכלו העותרים לממש את זכויותיהם התכנוניות והקנייניות במקרקעין. המשמעות היא הקפאת הפיתוח באזור לרעת הציבור בכללותו בעוד המבנה הנטוש שעל המקרקעין מהווה מפגע בטיחותי העומד כאבן שאין לה הופכין המונעת ניצול ראוי של מקרקעין באזור מרכזי בתל אביב.

עוד נטען כי האפשרות עליה עמדה ועדת הערר לפיה יגישו העותרים התנגדות לתוכנית 3899 אם תופקד מטילה עליהם נטל כבד אשר יחייבם להשקיע מאמצים ומשאבים כספיים למשך תקופה ארוכה, בעוד ההיתר המבוקש 'תואם תוכנית' והמחוקק עצמו לא הטיל עליהם נטל שכזה.

בשולי הדברים טוענים העותרים כי השימוש אותו עשה יו"ר הועדה בסעיף 43 לחוק התו"ב נועד ל"מוסד תכנון", בעוד ספק הוא האם ועדת הערר שהינה גוף מעין שיפוטי מהווה מוסד שכזה. עוד נטען כי יו"ר ועדת הערר הפעיל את סמכותו מבלי לקבל את עמדת יתר חברי ועדת הערר, ומבלי להפעיל שיקול דעת מיוחד אשר התבקש בנסיבות.

אשר על כן, מהנימוקים לעיל החלטת ועדת הערר איננה חוקית, חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, אינה מידתית ואין לה כל הצדקה. לפיכך מבוקשת התערבותו של בית המשפט, אף על פי שמדובר בהחלטה של רשות התכנון שאין דרכו להתערב בה, דרך כלל.

7.         ועדת הערר טוענת כי החלטתה הינה החלטה תכנונית מובהקת אשר נטיית בית המשפט הינה שלא להתערב בכגון דא. יתרה מכך, החלטתה סבירה ולא נפל בה פגם היורד לשורשו של עניין, שהוא המבחן להתערבותו של בית המשפט. היא מדגישה כי אין בית המשפט יושב כערכאת ערעור, אלא בוחן את החלטתה בראי המשפט המנהלי ואינו נדרש לבחינת העובדות והשיקולים התכנוניים. עיקר הטענות המועלות בעתירה הינן במישור התכנוני, ולא במישור המנהלי ולפיכך בית המשפט אינו האכסניה הראויה לשמיעת טענות מעין אלו, אלא מוסד התכנון, שכאמור קיבל החלטה תכנונית מושכלת, מאוזנת וסבירה.